Arzı kısıtlarsak, fiyatları düşürebilir miyiz? İktisat teorisi açısından bunun tam tersi olmalı. O zaman fırınların sayısının kısıtlanması ve ekmek satışının ruhsata bağlanması ekmek fiyatlarının düşmesini sağlar mı gerçekten?
Yılbaşından sonra bazı illerde ekmek fiyatları arttı, fiyat artışı “zam mıdır” yoksa “zam değil de ayarlama mıdır” derken tartışmalar yoğunlaştı. Birkaç gün önce Sayın Bakan ekmek fiyatları ile ilgili sorumluları göreve davet etti ve ekmeğin maliyetini ayrıntılı olarak 61 kuruş olarak açıkladı (1).
Türkiye Fırıncılar Federasyonu Başkanı ise ekmek fiyatlarının illere ve ilçelere göre değişiklik arz ettiğini; işletme giderleri dikkate alındığında ekmeği 61 kuruşa mal etmenin mümkün olmadığını; ekmeğin 90 TL olan fiyatının haksız rekabet nedeniyle 60 TL’ye düşmesi, sonra da tekrar 90 TL’ye çıkarılmasının %50 zam olarak yansıtılmasının yanlış olduğunu söyledi (2).
Bir diğer federasyon olan Türkiye Ekmek Üreticileri Federasyonu Genel Başkanı ise Aralık ayında bir gazeteye vermiş olduğu demeçte Türkiye’de ekmek fiyatlarını belirleme yetkisine sahip olduklarını; ekmeğin söz konusu fiyatların altında satılamadığına dikkat çekti; fiyata zam yapmayı düşünmediklerini belirtip “fırıncılar haksız rekabet yapmayıp ekmeği belirlenen fiyattan satsalar maliyetini kurtarıp, para kazanacaklar. Federasyon olarak haksız rekabetin önüne geçmek için çalışmalarımızı sürdürüyoruz.” dedi (3).
Tüm bunlar olurken birkaç yıl öncesine baktığımızda, fırıncılara soruşturma açıp ceza kesmekten sıtkı sıyrılan Rekabet Kurumu’nun 2013’de bir yazı ile meslek odalarını uyardığını biliyoruz (4). Bir kopyası hâlâ İstanbul Fırıncılar Odası’nın internet sitesinde mevcut olan yazıda özetle, tavan fiyatının tek tip fiyat şeklinde uygulanmasına yönelik eylemler sıralanarak bunların kanuna aykırı olduğu belirtilmiş (5).
Bu gelişmelerin ardından, 2014 yılında Yargıtay’ın verdiği bir karar bu kez de “Yargıtay tarafından alınan karar doğrultusunda illere göre belirlenen ekmek fiyatlarının altında satış yapan fırınlara yüklü miktarda tazminat cezası ve ruhsat iptaline varıncaya kadar yaptırımlar uygulanacak.” şeklinde habere konu oldu (6).
Bir bakanlık, bir idari otorite, iki federasyon ve bir mahkemenin farklı şekillerde ve aşamalarda olaya dahil olmasını ardından gelinen son noktada Sayın Bakan’ın “Bir belediye 250 gram ekmeği 62,5 kuruşa, bir diğeri 75 kuruşa satıyorsa ve piyasada da fiyatlar bu şekilde ise siz neden 1 lira ile 1 lira 25 kuruşa ekmek satıyorsunuz“, ifadesi yansıdı kamuoyuna (7).
Yine aynı tarihli bir gazete haberine göre de, Bakanlık (a) çok sayıda ruhsat veren belediyelerden ruhsat vermeyi zorlaştırmalarını talep edecek; (b) fırınların birleşerek daha verimli çalışmasını sağlayacak tedbirler alacak. Sektör de (c) fırın sayısının 15 bin kişiye bir fırın düşecek şekilde sınırlandırılmasını, (d) ekmek satan yerlere tekel satış yerlerindeki gibi ruhsat sistemi getirilmesini, talep ediyor (8).
Bakanlığın yukarıdaki dört seçeneği nasıl değerlendireceğini ben de merakla bekliyorum. Ancak, amaçla aracın uygunluğu ve düzenleyici etki analizi bakımından, aşağıdaki hususlara şimdiden dikkat çekmekte fayda var:
Ulaşılmak istenen amaç:
Ekmek fiyatlarındaki artışın önüne geçilmesi, hatta fiyatların düşmesinin sağlanması.
Ön kabuller ve talepler:
- Bakanlığa göre ekmek fiyatları yüksek; çünkü belediyeler ekmeği 61 kuruşa mal ediyor. Dolayısıyla aslında fiyatlar düşmeli.
- Fırıncılara göre ekmek fiyatı yüksek değil; maliyetler yüksek ve kâr marjları düşük; fiyatı düşük fırınlar kalite ve hijyen standartlarına uymadan “merdiven altı” üretim yaptıkları için çok düşük fiyata ekmek satıyor ve haksız rekabete neden oluyor. Dolayısıyla fiyatlar olması gerekenden düşük. Bu nedenle zam yapılmalı ve kimse odanın belirlediği fiyatın altına inmemeli.
Nasreddin Hoca hesabı herkes haklı aslında: Çünkü, Bakanlık belediye fırınlarını örnek gösteriyor ama belediye fırınları ile özel teşebbüs fırınlarının aynı maliyet yapısında olduğunu, ya da olması gerektiğini savunmak makul değil.
Problemin/ düzenleme ihtiyacının doğru bir şekilde tespiti:
2012’de yazmış olduğum “Çokluk, Büyüklük ve Rekabet” başlıklı yazımda bu probleme şu şekilde değinmiştim (9):
“… Bu yanılgılardan ilki, piyasadaki aktör sayısı ile “rekabeti” ve “etkinliği” otomatikman doğru orantılı bir şekilde değerlendirerek, çok sayıda firmanın olduğu piyasaları ayrı bir analize tabi tutmaksızın “rekabetçi ve etkin” olarak nitelendirmektir. Ekmek fırınları veya şehirlerarası otobüs taşımacılığı bu konudaki en güzel örneklerdir: Ekmek üretimi söz konusu olduğunda ölçeğin bir ucunda günde 200.000 adetten fazla ekmek üretme kapasitesine sahip modern ekmek fırınlarını diğer ucunda ise kapasiteleri 10.000 adet ekmek civarında seyreden “semt fırınları” gelmektedir. Büyük ekmek fabrikalarını bir yana bırakıp görece yakın ölçekteki “semt fırınlarına” odaklandığımızda ise bu piyasalarda iktisat kuramının rasyonel davranış koşuluna aykırı olarak “ustasına kızan kalfanın bir süre sonra çok yakına kendi fırınını açması” gibi çok da ender olmayan olaylara rastlanmaktadır. Bunun sonucunda, birbirine çok yakın mesafede faaliyet gösteren ve talebin büyük kısmını karşılaması durumunda rakiplerini iflasa sürükleyebilecek büyüklükte olan birçok fırın karşımıza çıkmaktadır. Rasyonalite ve ölçek ekonomilerinin yansıra firmaların piyasadan çıkışın da düzenlemelerle zorlaştırılmış olması ve kültürel olarak da benimsenmemesi nedeniyle fırınlar fiyat rekabetine girmek yerine kapasitelerinin küçük bir bölümünü kullanmayı (arzı kısmayı) tercih etmektedir. Dolayısıyla, tek bir fırının yapabileceği bir üretim, gereksiz maliyetlere ve sabit giderlere katlanmak durumunda kalan birçok fırın arasında paylaştırılmakta, rekabetin bu şekilde kısıtlanması ile de ataletin tüketiciler tarafından finanse edilmesi sağlanmaktadır. Benzer bir durum kısmen şehirlerarası otobüs işletmeleri için de geçerlidir. Ölçek ekonomisinden yararlanılamaması zaman zaman fiyat savaşlarına neden olduğu için ilgili bakanlık piyasadan çıkışların önlemek amacıyla çareyi “asgari fiyat” uygulamasında bulmuştur. Velhasıl, bundan çıkartılacak sonuç, çokluğun her zaman etkinlik ve rekabet anlamına gelmediği, bilakis diğer koşullar dikkate alınmadığında bizzat rekabetin kısıtlanması için bir neden teşkil edebileceğidir.”
Özetlemek gerekirse, buradaki temel problemler (i) fırın açan kişilerin rasyonel davranmaması, (ii) belediyelerin gerekli denetimleri yapmaması, (iii) fırınların ölçek ekonomisine ulaşamamasıdır.
Peki Bakanlığın ve sektörün önerileri bu problemleri giderebilecek midir?
Önerilerin Değerlendirilmesi:
(a) Belediyelerin ruhsat vermesinin zorlaştırılması: Fırın açan bireylerin rasyonel olmadığını görüyoruz; ancak Bakanlık veya belediyelerin daha rasyonel olacağını varsaymamız için geçerli bir nedenimiz de yok. Ruhsat verilmesinin zorlaştırılması, ölçek ekonomisine ulaşamadığı için maliyetlerini karşılayamayan firmaların işine gelecek, kartelleşmeyi kolaylaştıracak, buna karşın daha büyük ölçekli, daha rekabetçi olacak yeni aktörlerin piyasaya girişini zorlaştıracak; dolayısıyla arz kısıtlanmış olacaktır. Buna karşın getirilecek olan “yeni fırın açma imtiyazı” suistimal ve rüşvete zemin hazırlayacak, mevcut ruhsatlar değerlenecek, tıpkı taksi plakalarında olduğu gibi ruhsat değeri arttıkça bu da yeni bir maliyet kalemi haline gelecek ve ekmek fiyatlarının artışına yol açacaktır.
(b) Fırınların birleşerek daha verimli çalışmasını sağlamak: Ölçek ekonomisine ulaşmak için en akla yakın yöntem bu. Peki nasıl olacak? Verimli çalışmanın ön koşulu aslında, küçük ölçekli firmaların piyasadan çıkıp büyük ölçekli firmaların atıl kapasitesinin kullanıma sunulması olmalı. Fırınları zorla bir araya getiremeyeceğimize göre, devletin bir tür teşvik vermesi gerekecek. (Dolayısıyla işin özünde devlet bazı firmalara piyasadan çıkması için teşvik/rüşvet vermiş olacak! ) Bu teşviği kim nasıl verecek? Parasal olarak verilen teşvik bütçeden karşılanırsa, bu kez de fırınların ataletini yüksek fiyatlar olarak zaten finanse etmekte olan vatandaş, bu kez de atıl fırınları bir kez de vergilerle mi finanse edecek? Birleşen fırınlardan beş sene boyunca vergi almayacağız der isek, bu da vatandaş tarafından finanse edilmiş olacak; bu kez de çok sayıda fırın yerine daha az sayıda fırının daha kolay kartel yapmasının önüne nasıl geçilecek?
(c) 15 bin kişiye bir fırın düşecek şekilde düzenleme yapmak: Sektörün bu önerisi sonucunda ekmek fiyatlarının düşmesini garanti etmek mümkün değil. Öncelikle öneri pratik olarak uygulanabilir değil: 2ooo haneli bir kasabada yandaki kasabalarda fırın var diye yeni bir fırın açılmayacak mı? Önemli olan sayı mı, ölçek mi lokasyon mu? 15 bin kişiye bir fırın düşmesi durumunda bunun optimum ölçeği beraberinde getireceği nasıl hesaplandı? Ya da kalite sorununa çözüm olacağı? Daha da önemlisi ilgili federasyon mevcut firmaların, yani bazı üyelerinin piyasa dışına itilmesine neden olacak bir düzenlemeyi neden istiyor? Yok eğer mevcut firmaların ruhsatı “kazanılmış hak” çerçevesinde korunacak ise, bu kez de devlet daha etkin firmaların piyasaya girmesini engelleyerek durumu daha da kötüleştirmeyecek mi? Yeni girişler kısıtlandığında fiyatların düşmesi değil artması beklenmeli değil mi?
(d) Ekmek satan yerlere tekel satış yerlerindeki gibi ruhsat sistemi getirilmesi: Bu önerinin altında yatan amaç aslında üretim zincirinin tamamının denetim altına alınarak kaçağın önlenmesi. Bu tekel ürünleri açısından önemli çünkü zincir kontrol edilmediğinde aradaki kaçaklar devlet açısından büyük oranda vergi kaybına neden oluyor. Ancak, ekmekte bu tür büyük bir risk söz konusu değil. Bunun sağlık açısından gerekli olduğunu öne sürmek de yeterince gerçekçi değil: Ekmek satmak için ruhsat verilmesi demek, bunun için ruhsat harcı yatırılması, belediyenin ve diğer yerlerin ruhsat denetimi yapması ve bir sürü daha bürokratik formalite anlamına gelecek. Diğer yandan, önemli olan ekmeğin hijyenik bir şekilde satılması ise, standardlara uygun ambalajda ve koşullarda olmak kaydıyla ekmeğin bakkalın yanısıra kuruyemişçide, hatta kasapta ve manavda satılmasının ne sakıncası olabilir ki? Belediye yaptığı denetimde standarda aykırılık tespit ederse cezayı keser. Ancak, satış noktalarının sınırlandırılmasının vatandaşa herhangi bir faydası olmayacak, söz konusu sınırlamanın muhafazası için yapılacak maliyet bilakis bakkalın/marketin kârını düşürecek ya da fiyatını arttırmasına neden olacaktır! Daha vahimi, ilgililer maalesef sadece ruhsatlı yere denetime gidecekleri için kayıtsız yerde standart dışı ürünlerin ucuza ve el altından satışı devam edecektir. Ya da olası bir ekmek kartelinde fabrikaların kontrol etmesi gereken daha az satış noktası olacağı için rekabet ihlalleri de kolaylaşacaktır.
Sonuç:
Daha önceki yazılarda da değinildiği üzere, amaç ile öngörülen düzenlemler açısından net bir neden sonuç ilişkisi olmadığı için, düzenleme yapılmadan önce çok daha dikkatli hesap kitap yapılması çok önemli. Yukarıdaki değerlendirmelerin amacı çözümsüzlük ya da umutsuzluk yaratmak değil, sadece ilgilileri “resmin tamamını” ve “bir kaç adım ötesini” görmeye davet etmektir.
Bu arada aşağıdaki hususların göz önünde bulundurulmasında fayda var:
- Belediyelere düşen, yeni girenleri engellemek yerine, standardı koruyamayan fırınların piyasadan çıkması için gereken yaptırımları uygulamaktır. Bu sayede, standarda uygun üretim yapanlar olması gerektiği gibi korunmuş olacak ve daha büyük bir ölçekten yararlanma imkanı elde edecektir.
- Söz konusu sıkı tedbirler uygulandıktan sonra, kalan fabrikaların bir araya gelerek veya federasyonlar vasıtasıyla fiyat belirlemelerinin önüne geçilmelidir. Bu sayede mevcut ölçekler düzeyinde en rekabetçi fiyata zaten ulaşılmış olacaktır.
- Nüfusa vb. kriterlere göre sınırlama veya ruhsat vermenin zorlaştırılması anlamlı değildir. Ancak, mevcut fırınlar ve belediye fabrikalarından hareketle, yeni verilecek ruhsatlar açısından daha yüksek kapasite gereksinimleri belirlenebilir (bu durum ruhsat vermenin keyfi olarak zorlaştırılmasından farklıdır ve mevcut aktörlerden bağımsız olarak belirlenecek objektif kriterlere dayanmalıdır). Benzer bir şekilde, endüstri mühendisliği yaklaşımından hareketle, talep analizleri yapılmak kaydıyla yeni kurulacak fabrikaların talebe uygun yerlerde konumlandırılması sağlanabilir.
- Bu durumda – kartelleşme / ortak fiyat tespiti olanağı – ortadan kalkınca, yüksek ölçekli firmalar maliyet avantajına kavuşacak ve daha düşük fiyatla ürün satacak; bu avantajı elde edemeyen firmalar da ya birleşip modernize olacak, ya da piyasadan çıkmak durumunda kalacak ve piyasa kendi dengesini bulmuş olacak. Tabii ki bu öneri de diğerleri gibi etki analizine tabi tutulmalı, sosyal etkileri, istihdam üzerindeki etkileri de hesaba katılmalı ve eğer en makul/kaçınılmaz çözüm ise uygulanmalı.
- Bu aradan yine yukarıda değinilen Yargıtay kararı incelenerek, “tavan fiyat” uygulamasının olduğu bir düzenlemede, bunun altında fiyat uygulamasının gerçekten hukuka aykırı olup olmayacağı netleştirilmeli, ilgili meslek birliklerinin bu kararı bahane ederek tavan fiyatı sabit fiyat şeklinde zorlayıcı bir şekilde uygulamalarının önüne geçilmeli.
- Zorunluluğu, kaçınılmazlığı net bir şekilde ispatlanana dek ekmek satış yerlerinin ruhsata bağlanmasından kaçınılmalıdır.
- http://www.tarim.gov.tr/Haber/856/Bakan-Celik-Ekmek-Fiyatlariyla-Ilgili-Sorumlulari-Goreve-Davet-Ediyorum
- http://aa.com.tr/tr/ekonomi/turkiye-firincilar-federasyonu-baskani-balci-ekmek-fiyatlari-illere-ilcelere-gore-degisiklik-arz-etmektedir/514090
- http://www.ensonhaber.com/ekmek-fiyatlarinda-degisiklik-olmayacak-2015-12-06.html
- http://rekabet-hukuku.blogspot.com/2013/02/baskan-ekmek-ureticilerini-uyard.html
- http://istanbulfirincilarodasi.org/firinci-esnafinin-uymasi-gereken-rekabet-kurallari-hakkindaki-duyuru/
- http://www.sabah.com.tr/ekonomi/2014/09/21/1-liranin-altinda-ekmek-satan-firinlar-yandi
- http://www.tarim.gov.tr/Haber/856/Bakan-Celik-Ekmek-Fiyatlariyla-Ilgili-Sorumlulari-Goreve-Davet-Ediyorum
- http://www.haberturk.com/ekonomi/ekonomi/haber/1189596-ekmek-satisi-ruhsata-baglanacak
- https://www.barisekdi.name/hukuk-iktisat/97-cokluk-buyukluk-ve-rekabet.
(*) Bu makalede yer alan görüş ve önerilerin tümüyle kişisel olup herhangi bir kişi, kurum veya kuruluş açısından bağlayıcı değildir.
(**) Konuya ilişkin bundan önceki makalelere ulaşmak için aşağıdaki linkleri kullanabilirsiniz:
Düzenleme Tuzakları -1: Amaçla Aracı Karıştırmak
Düzenleme Tuzakları -2: Düzenleyici Etki Analizi’nin “Bir” Öyküsü
Düzenleme Tuzakları -3: Çiçek Gibi Düzenleme
Düzenleme Tuzakları -4: Hız Tuzağı ve Çorba Kanunlar
