Düzenlemeler aslında devlet varoldukça yaşamımızda olsa da, kısmen piyasa ekonomisinin gelişmesi kısmen de Avrupa Birliği’ne üyelik rüzgârı sonucunda daha sıklıka karşımıza çıkan ve tartışılan bir kavram. Düzenleme (regülasyon) en basit tanımıyla, “devlet erkine dayanan kurallar”ı ifade etmektedir. Dolayısıyla, düzenlemeler, devlet eliyle yapılması ve uygulanması nedeniyle diğer toplumsal kurallardan ayrılmaktadır. Kişiler arasındaki mutabakatların aksine hür irade ve gönüllülük esasına dayanmazlar, toplumsal kurallardan farklı olarak genellikle evrimsel bir süreç izlemezler, sınırlı sayıda birey yerine tüm bireyleri etkiler ve kamu erkinin takibi ve yaptırımına bağlıdırlar. Dolayısıyla, bu alanda yapılacak bir hata, toplumdaki aktörlerin bir kısmını doğrudan bir kısmını ise dolaylı olarak etkileyecektir. Bu noktada da “İyi düzenleme nasıl yapılır? Düzenleme yapılırken nelerden kaçınmak gerekir?” gibi sorular kaçınılmaz olarak karşımıza çıkmaktadır.
Bu çerçevede, kendi deneyimlerim ve bazı yakın arkadaşlarımın deneyimlerini dikkate alarak, Türkiye’deki düzenleme yapma pratiğini masaya yatırmak, en azından ilgililer açısından dikkat edilmesi gereken hususları dile getirmek amacıyla “Düzenleme Tuzakları” altında bir yazı dizisi kaleme almaya karar verdim. Bu yazı dizisinde yer alacak makaleler ve anektodlar çerçevesinde, en azından birkaç alanda ilerleme sağlanabilirse, tüm paydaşların bundan fayda sağlayacağına inanıyorum. Bu arada, adet olduğu üzere, bu yazı dizisinde yer alan tüm görüşlerin kişisel olduğu, özel veya resmi herhangi bir kuruma, kuruluşa, gerçek veya tüzel kişiye atfedilemeyeceğinin altını çizmek isterim.
Gelelim, “devlet erkine dayanan kurallar”ın neler olduğuna: Söz konusu kurallar, anayasadan, kanuna, tüzüğe, yönetmelik, tebliğ ve idari kararlar gibi geniş bir yelpazeyi kapsamaktadır. Bu açıdan bakıldığında, düzenleme aslında mevzuatın bir diğer adı olmakla birlikte, günlük yaşamda genellikle piyasalara veya ekonomik faaliyetlere odaklanan kurallar olarak daha dar anlamda kullanılmaktadır. Bazı çalışmalarda bu nedenle düzenlemeler kabaca “sosyal düzenlemeler” ve “ekonomik düzenlemeler” olarak ikiye ayrılmaktadır. Ancak, ileride de değinileceği üzere, herhangi bir düzenlemenin nihai tahlilde hem sosyal hem de ekonomik etkisi bulunmakta olduğundan, bu ayrım ancak bir yere kadar kabul edilebilir.
Düzenlemelerin bizi nasıl etkilediğine gelince… Günlük yaşamda biz farkında olsak da olmasak da yirmi dört saatimiz aslında düzenlemelerle çevrilidir. Susan Dudley “A Regulated Day in Life” adlı makalesinde, düzenlemelerin gizli maliyetlerini ve seçimlerimizi nasıl sınırlandırdığını anlatmaktadır1. Söz konusu makaleden ilham alarak, bir günümüzü gözden geçirmeye başlayalım hep birlikte:
Kaynak: Susan E. Dudley, 2004
Sabah uyandığımızda ışığı açar açmaz elektrik tüketir, hem elektrik piyasalarına özgü düzenlemelere, hem de vergi düzenlemelerine tabi oluruz. Dişlerimizi fırçalamaya kalktığımızda, diş macunun içerdiği girdilerin, ambalajın, bu ürünlerin üretim, satış ve dağıtımın bir sürü düzenlemeye tabi olduğu genellikle aklımıza gelmez. Aynı şekilde, musluktan akan su için ödediğimiz bedel, atık su bedeli, şube yolu bedeli (ASKİ faturamda gördüm bu yazıyı hazırlarken, biri tanımlarsa sevinirim!) ve vergiler de yine düzenlemeler çerçevesinde bizden talep edilir. Kahvaltı yapmak için buzdolabını açtığımızda, gıdaların içindekiler, ambalajlarının üzerindeki bilgiler, bazı ambalajların geri dönüşümsüz materyalden üretilmesi zorunluluğu, üretimlerine ilişkin diğer standartlar; buzdolabının garanti süresi, garanti belgesinin şekli, üreticinin servis yükümlülüğü, parçalarının üretimi ve bunlara ilişkin standartlar, enerji kullanımının belgelendirilmesi, satışa ilişkin muhtelif vergiler, varsa ithalatta telafi edici vergi hep düzenleme konusudur. Tüm bunlara kafayı takmadan kahvaltınızı yaptınız, giyinip evden çıkmayı başararak kendinizi arabanıza attınız diyelim: Arabaya ve parçalarına ilişkin onlarca standartlar, çarpışma testleri, tamponun yüksekliği, sacın minimum kalınlığı, izin verilen emisyon değerleri, egzoz (çevre) ve trafik muayene zorunluluğu – bunlarda bakılan unsurlar, bu zorunlulukların yerine getirilmemesi durumundaki yaptırımlar – , alım-satım vergisi, ithalat (gümrük) vergisi, özel tüketim vergisi, katma değer vergisi, harç pulları, damga vergisi, ruhsata ilişkin vergiler, motorlu taşıt vergisi, lastiklerin deseni ve diş derinliği derken kontağı çevirdiniz; akaryakıtın ÖTV’si, KDV’si, kar marjları, taban/tavan fiyatları, işaretleme (marker) sistemi, bunları size sağlayan istasyonlara ilişkin ruhsat zorunlulukları, intifa haklarının düzenlenmesi en başta akla gelen diğer düzenlemeler arasında… Tüm günü saymaya kalkarsak, yazının kendisini yazmak veya okumak bir günden fazla sürecek. Bu nedenle, siz işe gidedurun, ben de yazımı tamamlayayım.
İşin özeti, düzenlemeler, ister sosyal, ister teknik, isterse ekonomik olsun bizi kuşatmış durumdalar ve her geçen gün de sayıları giderek artmakta. Bu nedenle, düzenlemelerin amaca uygun, etkin, etkili ve uygulanabilir olması da ayrı bir önem taşımakta; bu nedenle de düzenleyicilere – yasama, yürütme ve yargı erklerine – çok büyük görevler düşmekte.
İyi düzenlemenin peşindeki yolculuğumuza düzenleme tanımını biraz daha açarak devam edelim o zaman: “Düzenlemeler, belirli bir problemi çözmek amacıyla kamu erkine dayanılarak ortaya konulan ve toplumdaki aktörler açısından haklar ve yükümlükler yaratan kurallardır”.
Yukarıdaki tanım, aslında normatif bir tanım: Düzenlemenin ne olduğu kadar nasıl olması gerektiğini de tanımlıyor. Bir başka deyişle, “kamu erkine dayanan kural” düzenleme sayılsa da, “iyi düzenleme için bu tek başına yeterli değildir” deniyor. Yine bu tanımdan yola çıkarsak, aşağıdaki hususlara riayet etmeyen bir düzenlemenin iyi bir düzenleme olmayacağını söylememiz mümkün olacaktır:
1- Her bir düzenleme ile, hak ve yükümlülükler devlet eliyle yeniden dağıtılmakta; aktörler arasındaki refah dengesi değiştirilmektedir: Örneğin, gıda üretimi için sağlık perspektifinden getirilen yeni bir standart veya zorunluluk, işletmelerin ek maliyetlere katlanmasını gerektirecek, bu da ürün fiyatlarının artmasına neden olacaktır. Bunun sonucunda bazı tüketiciler, belirli bir fiyat artışına karşılık daha sağlıklı ürün yiyebilecek iken, bazıları ise artan fiyatlar nedeniyle o ürünü tüketmekten mahrum kalacak veya daha az tüketeceklerdir. Bunun yanısıra, söz konusu standardı karşılamaya gücü yetmeyen bazı şirketlerin de piyasadan çıkması, çalışanlarının işsiz kalması da yine düzenlemenin (istenmeyen) etkisine örnektir. Görüldüğü üzere, devlet eliyle yapılan tercihler sonucunda, bazı aktörler açısından ek faydalar, bazı aktörler açısından da olumsuzluk ortaya çıkmakta. Bu tür bir örnekte, söz konusu standardın gerçekten gerekip gerekmediği, bunun maliyetinin ne olacağı ve bu maliyete kimin katlanacağı net bir şekilde öngörülmediği takdirde, toplumundaki daha az sayıda kişinin daha sağlıklı yiyecekler yemesi için, belki de birçok kişi bu yiyecekten mahrum kalacaktır. (Gıda üretimine ilişkin HACCP standartlarının veya ürün güvenliğine ilişkin takip sistemlerinin zorunlu mu yoksa seçimlik mi olması gerektiği bu minvalde tartışılabilir). Özetle, düzenleme devlet, muhataplar ve toplum açısından maliyetlidir ve bu maliyete kimin ve neden katlanacağı önceden net bir şekilde belirlenmelidir.
2- Özellikle de yukarıda belirtilen nedenle, düzenlemenin açık bir yetkiye dayanması gereklidir. Düzenlemeyi yapanın bu konuda yetkisinin olması, asgari zorunluluk olmakla beraber tek başına yeterli değildir: Yetki tek başına istenen etkiyi garanti etmez; aracı ve amacı meşrulaştırmaz. Ancak, birçok kurumun aynı alanı farklı açılardan düzenlediği (örn. bir üretim tesisi ruhsat açısından belediye, vergi açısından maliye, farklı açılardan da sağlık, çevre, gümrük ve ticaret ile çalışma sosyal güvenlik bakanlıklarının denetimine tabidir.) dikkate alındığında, düzenlemelerin diğer düzenlemeler ile çelişmemesi, tutarlı olması ve kurumların yetki savaşlarından bağımsız olarak koordineli bir şekilde yapılması önem taşımaktadır.
3- Her düzenleme, aslında vatandaşların seçim haklarının sınırlanması anlamına gelmektedir: Örneğin, çocuklara yönelik malzemelerde belirli boyaların veya plastik türlerinin kullanılmaması gibi sınırlamalar, hem üreticilerin, hem de tüketicilerin seçimlerini sınırlamakta da olsa, sınırlama olmadığı takdirde, tüketicilerin bunu bilemeyeceği, bu maliyete katlanmayan ucuz ürünlere rağbet edeceği ve bunun da çocukların sağlığını ve gelişimini olumsuz etkileyeceği dikkate alındığında, bu ürünlerin üretiminin ve/veya piyasaya arzının en başından sınırlandırılması mantıklı bir çözümdür. Bazı ürünlerin ithalatını kısmak amacıyla, tüketicileri kendilerinden korumak bahanesiyle, elektronik eşyaların satın alınmasında azami taksit belirlemek de seçim hakkının sınırlandırılmasına örnektir. (Bu düzenleme sonrasında, tüketicilerin 36 aya varan banka kredileri ile bu ürünleri satın almaya devam ettiği, araya sadece eksta bir ‘kredilendirme maliyeti eklendiği’ dikkate alındığında bunun ne derece makul, işlevsel ve uygulanabilir olduğu da iyi analiz edilmelidir.)
Velhasıl, düzenlemenin “amaç” değil “araç” olduğu unutulmamalıdır: Özellikle piyasaya yönelik düzenlemelerde, piyasaların müdahale olmadan daha etkin olabilecekleri, müdahalelerin ise, hem işletmeler, hem tüketiciler hem de devlet açısından müdahale öncesine oranla daha kötü sonuçlar doğurabileceği sürekli göz önünde bulundurulmalıdır. Bir başka deyişle, bir kamu otoritesinin düzenleme yapma yetkisinin olması, düzenleme için zorunlu bir koşul olsa da tek başına yeterli değildir: Kamu otoritesinin düzenleme yetkisini kullanmasını gerektirecek bir nedeni, çözülmesi gereken bir problem de olmalıdır. Düzenlemenin gerekçesini teşkil edecek, amacını ortaya koyacak bu problem ne kadar doğru tanımlanırsa, düzenlemenin o kadar etkili olacağı açıktır.
Ancak, uygulamaya bakıldığında, kurumların “Bu düzenlemeyi neden yapıyorsunuz?” sorusuna cevap olarak, “Çünkü bu piyasayı düzenleme görev ve yetkimiz var.” cevabını verdikleri görülmektedir. Herhangi bir kurumun amaç fonksiyonuna uygun ve bu fonksiyonun gerektirdiği bir düzenleme yapması doğal olmakla beraber, düzenlemenin ve düzenleme yapmanın başlı başına bir amaç olmadığı, araç olduğu genellikle atlanmaktadır.
Peki yukarıda değinilen tüm bu sakıncaları gidermek amacıyla ne yapılabilir? Bu soru birçok farklı ülkede de gündeme gelmiş, amaca uygun, etkili düzenlemelerin yapılması için de, “Düzenleyici Etki Analizi” (DEA) adı altında bir analiz çerçevesi oluşturulmuştur. Söz konusu çerçeve, ülkemizde de 2007/6 sayılı Başbakanlık Genelgesi2 ile yürürülüğe girmiş olup, bazı mevzuat tasarılarında zorunlu olarak uygulanmalıdır.
Düzenleyici etki analizinin öyküsü ise, bir sonraki paylaşımımın konusunu oluşturacaktır. Sonraki paylaşımlarda ise, diğer düzenleme tuzaklarının tespit edilerek giderilmesi ele alınacaktır.
(1) Susan E. Dudley, “A Regulated Day in the Life”, REGULATION, Summer 2004. @ http://object.cato.org/sites/cato.org/files/serials/files/regulation/2004/7/mercreportcomm.pdf
(2) Not: 27 Haziran 2015 tarihi itibariyle Başbakanlık Genelgeleri’nin bulunduğu sayfada 2007 yılındaki genelgelere ulaşılamıyor. Bu durum en azından Nisan 2015 başından beri bu şekilde. Aynı şekilde www.mevzuat.gov.tr de Başbakanlık Genelgeleri için bu sayfaya bağlantı verdiğinden, genelgeye oradan da ulaşma imkanı yok.
(*) Bu makalede yer alan görüş ve önerilerin tümüyle kişisel olup herhangi bir kişi, kurum veya kuruluş açısından bağlayıcı değildir.
