Bir depremin ardından iskambil kağıtlarına dönen binaları izlerken acısının yanında bir de bin bir soru ile baş başa kalıyor insan. Özellikle de her depremde en önce yıkılan, en dayanıksız binaların canımızı emanet ettiğimiz hastaneler, canımız çocuklarımızı emanet ettiğimiz okullar ve yurtlar olduğunu, vergilerimizle kendimize ve sevdiklerimize mezar hazırladığımızı düşündükçe içimizin ürpermemesi imkansız.
Acıyla dolup taştığımız bu günlerde, deprem gibi bir doğal afeti “rekabet” ile ilişkilendirmek yersizlik olarak değerlendirilebilir, hatta yazıya bu tür bir başlık atmak “fırsatçılık” olarak dahi algılanabilir. Tüm bunlara rağmen, ileride buna benzer acılara maruz kalmamak ve üstümüze düşeni gereği gibi yapmak için hepimizin elini taşın altına koyması gerektiğini düşünerek böyle bir yazıyı kaleme alma ihtiyacını hissettim. Gelelim her deprem sonrasında deprem ile rekabetin nasıl bir araya getirildiğine…
Deprem ve Rekabet
Depremi önlemenin yolu yok; ancak her depremden sonra duyduğumuz “Deprem öldürmez, bina öldürür.” klişesinden de hatırlayacağımız üzere can kayıplarını ve maddi hasarı en aza indirmenin yolu depreme dayanıklı binaların yapılmasını sağlamak. Devletin bu konuda birisi düzenleme diğer de denetleme olmak üzere iki görevi var: Düzenleme cephesinde, binaların depremde yıkılmaması için her bölgeye göre asgari yapı standartlarının belirlenmesi gerekli– ki bu konuda özellikle 1999 depremi sonrasında yapılan muhtelif düzenlemeler var. Ancak, tüm bu düzenlemelere rağmen yapılan binalardan bazılarının patır patır yıkıldığını da gördüğümüze göre, işin denetleme cephesinde şu veya bu nedenle ciddi aksamaların olduğundan söz edilebilir.
Konunun denetleme kısmını da iki açıdan değerlendirmek mümkün: Hem kamu binaları hem de özel binaların yapımında “bazı aç gözlü müteahhitler” malzemeden çalar, denetleyenler de şu veya bu nedenle bu işe göz yumar ve facia gerçekleşir. Burada hem inşaatı yapanın hem de denetleyenin maddi ve cezai sorumluluğu sonuna kadar takip edilmelidir; buna şüphe yok.
Ancak denetlemenin ikinci cephesinde, iyi niyet taşları ile döşenen bir yolun bu tür facialara yok açtığını görüyoruz. Depremde en çok hasar gören binaların kamu binaları olduğundan hareketle her deprem sonrasında suç genellikle şu tür bir mantık silsilesi sonucunda kamu ihale sistemi üzerinde kalır: İdareler gerek bütçe yetersizlikleri ve kamu kaynakları israf olmasın diyerek gerekse kamu ihale sisteminin gereği olarak, söz konusu okulun, hastanenin vb. kamu binasının yapılması işini en düşük teklifi veren kişiye tevdi eder. Buraya kadar bir sorun yok; olması gereken de bu. Ancak, ihaleyi alan binayı bu maliyete yapabilmek için malzemeden “kısmak” veya “daha az kaliteli malzeme kullanmak” durumunda kalır. Burada da hâlâ iyi niyetli olan, ancak bir şekilde “yanlış hesap yapan” veya rekabet sonucunda ihaleyi almak için “fiyatı aşırı bir şekilde kıran” yüklenicilerden bahsediyoruz. Dolayısıyla, sistem bir bütün olarak değerlendirilmediği için suç “ihaledeki rekabete” yüklenir ve hızlı fakat hatalı bir çözüme ulaşılır: “İhalede en düşük teklifi vereni eleyelim; çünkü en düşük teklif veren ya işin sonunu getiremez; ya da kalitesiz bir iş ortaya çıkarır!”
Gelelim bu “çözüm”ün analizine… Öncelikle doğru soruları sormakla işe başlayalım: “Rekabet en kaliteli ürünün en az maliyetle üretilip en ucuza satılmasını sağlayan bir dinamik olduğuna göre; (a) neden bu tür bir sonuçla karşı karşıya kalıyoruz ve (b) bu soruna nasıl bir çözüm bulabiliriz?”
İlk soruya şu şekilde cevap verebiliriz: İhalelerdeki rekabet süreci normal bir piyasadaki rekabet sürecinden farklı da olsa, eğer ciddi bir tasarım hatası yoksa ihale belirtilen standartlardaki bir ürünün, binanın ya da hizmetin olabilecek en makul fiyatla sunulmasını sağlar. Standarda uygunluğun bihakkın kontrol edileceğini bilen kişi ya zarar edeceği fiyatı teklif etmez, ya da zarar etmeyi göze alarak işi alır ve taahhüt ettiği yapıyı her şeye rağmen gerektiği kalitede teslim eder. Dolayısıyla, sorun ihale sürecinden veya ihalede verilen düşük fiyattan kaynaklanmamakta; “ürünün” teslim alınmasındaki denetim eksikliğinden kaynaklanmaktadır.
İkinci sorunun cevabının ne olmadığı da burada otomatikman ortaya çıkıyor: İhale sürecinde en düşük teklif verenin elenmesi, “kalite ve rekabet” arasındaki ilişkinin tam olarak anlaşılamadığına delalet eder:
Ürünün içeriğinde kullanılan malzemenin kalitesi ve miktarı, kullanılan işçiliğin niteliği, servis, bakım hizmetlerinin yaygınlığı, marka imajının korunması gibi unsurlar dikkate alındığında, kaliteli bir ürünün kalitesiz bir ürüne oranla daha yüksek bir maliyetle üretilebileceği ve bu nedenle daha yüksek bir fiyata satılabileceği açıktır. Dolayısıyla kaliteli ürünler genellikle kalitesiz emsallerine oranla daha pahalıdır. Ancak bu ilişki çift yönlü değildir:
Başka bir deyişle, bir ürünün kaliteli olması onun pahalı olmasına neden olabilir; ama bu her pahalı ürün kalitelidir anlamına gelmez.
Yukarıda belirtilen nedenle, ihalelerde en düşük fiyat veren elense dahi bu durum daha yüksek fiyat verenin kaliteli ve standartlara uygun iş çıkaracağını garanti etmez; eğer işin soncunda yeterli denetim yoksa, işi alan en düşük fiyatı verenin yapacağını yapıp aradaki farkı da pekâla cebine atabilir. Bu nedenle ihale sistemine bu açıdan müdahale etmek yerine sorunun çözümünü denetim fonksiyonun etkinleştirilmesinde aramak daha faydalı olacaktır.
Deprem ve Denetim
Denetim hususunu da kuramsal bir çerçevede ele alır isek; herhangi bir düzenleme hükmünün etkin bir şekilde uygulanabilmesi açısından geçerli olan iki parametreyi de değerlendirmememiz gerekir. Bunlardan ilki yakalanma olasılığı, ikincisi ise alınacak cezanın büyüklüğüdür. Her iki büyüklüğün çarpımı bize kuralın caydırıcılığını ifade edecektir. Dolayısıyla, yapılan denetimlerde yakalanma olasılığının az olduğunu düşünen bir kişi gerekli özeni göstermeyecek; yakalansa dahi ciddi bir ceza ile karşı karşıya kalmayacağına inan kişi de aynı şekilde kurala riayet etmektense kârına bakacaktır.
Binaların iskan öncesinde yerel yönetimler başta olmak üzere farklı açılardan rutin bir denetimden geçtiği dikkate alındığında, sorunun denetimin sıklığından değil, niteliğinden kaynaklandığı anlaşılmaktadır. Bu durum bize denetim yapan kişinin de işini gerektiği gibi yapmaması durumunda kolay kolay yakalanmayacağına, yakalansa bile ciddi bir ceza almayacağına inandığını göstermektedir. Bunun bir nedeni sık sık tabela değiştiren, iflas eden müteahhitlik firmaları nedeniyle cezayı ödeyecek muhatabın bulunmamasıdır. Aynı şekilde sorumluluğun yönetilebileceği yapı denetim firmaları da genellikle küçük ölçekli firmalar olduğundan ve her haluklarda cezayı ödeme kabiliyetine sahip olmadıklarından bu alanda bir boşluk oluşmaktadır. Denetimde görevli kişilerin sorumluluğu konusunda yapılan takipler sonucunda da caydırıcı bir ceza verilmediği anlaşılmaktadır.
Deprem ve Düzenlemeler
Yukarıda yer verilen nedenlerle, cezaların arttırılmasının yanı sıra cezai sorumlulukların yeniden tahsis edilmesi ve denetim fonksiyonuna bir başka parametrenin eklenmesi sorunun çözümü için önemli olabilir.
Bunu bir senaryo üzerinde şu şekilde somutlaştırmak mümkündür: Örneğin, herhangi bir kamu binasının inşaatı için ihaleye çıkıldığında;
- Standartlara uygun bina için belirli bir ömür biçilmesi (örn.30-40 yıl);
- İhaleye girme aşamasında inşaat firmasının yanı sıra bir de banka veya sigorta şirketi gibi garantör finans kuruluşu bulunmasının şart koşulması (söz konusu ‘garantörlük’ daha çok binanın teslimat anından itibaren başladığı ve sonraki iki maddede belitilen husuların karşılanmasını da içerdiği için bazı açılardan binanın ömrü boyunca geçerli olacağı için ihalelerde verilen standart teminat mektuplarından ciddi ölçüde farklılık göstermektedir);
- İnşaatın teslim alınması aşamasında, kamu görevlilerince ve bağımsız denetim kuruluşlarınca yapılacak denetim sonucunda inşaatın belirtilen standartları karşılamadığı anlaşıldığı takdirde; (a) inşaatın yıkılarak yeniden yapılması, (b) binanın yeniden yapılması sürecinde kamu hizmetlerinin aksamaması için geçici bir binanın kiralanarak uygun hale getirilmesi konusunda yüklenici ve garantör finans kuruluşunun müteselsil olarak sorumlu olması ve bunun maliyetine katlanması;
- İnşaatın yapılacağı bölgedeki deprem riski vb. özellikler dikkate alınarak, binanın belirtilen süre içinde kendiliğinden veya belirtilen şiddetin altındaki bir depremde yıkılması durumunda; müteahhidin ve garantör finans kuruluşunun (a) binanın aynı şekilde yeniden yapılması, (b) olası can kayıpları için kişi başına devletin bu tür durumlar için belirleyip güncelleştireceği yüklü miktardaki tazminatı ödemesi, (c) yıkılan binanın içindeki donanımların tazmin edilmesi (d) binanın yeniden yapılması sürecinde kamu hizmetlerinin aksamaması için geçici bir binanın kiralanarak uygun hale getirilmesi konusunda müteselsil olarak sorumlu olması
şeklinde bir düzenleme yapılabilir.
Söz konusu düzenlemenin amacı, bir bakıma finans kuruluşu üzerine risk yükleyerek yapının denetiminin en iyi şekilde gerçekleştirilmesini sağlamaktır. Ancak, burada klasik sigortacılık sistemindeki gibi risk ortaya çıktığında hasarın tazminine yönelik bir sistemden değil, riskin ortaya çıkmasını minimize edecek bir sistemden bahsedilmektedir: Bu nedenle, bu tür bir düzenleme sonucunda binanın teslimatı aşamasında veya sonrasında yüklü miktarda bedel ödemek durumunda kalmamak için garantör firmaların özellikle yapım sürecinde inşaatları sıkı bir şekilde denetlettirmeleri beklenmektedir. Bu tür bir sistemde standardın altında bir yapının üretilmesi ve teslim edilmesi zorlaştırılmış olmaktadır.
Ana hatları ile bu şekilde belirtilen sistemin diğer unsurlarının da tamamlanabilmesi için, binanın teslimatı sonrasında kullanımdan kaynaklanan nedenlerle standart dışına çıkarılması (örn. taşıyıcı kolonların kesilmesi, gerekli bakımın yapılmaması) ve bu nedenle kayıplar oluşması durumunda bu kez de cezai sorumluluğu yüklenici ve garantörden tamamen veya kısmen alıp ilgili kişilere aktaran çeşitli ayrıntıların da belirlenmesi gereklidir.
Bu tür bir standardın özel kişilerce yapılan binalara da uygulanması ve yapılacak her bir bina için “elini taşın altına koyacak” bir garantör finans kuruluşunun bulunması zorunluluğu da getirilebilir.
Diğer yandan, sisteme bu tür bir “ekstra güvenlik” unsurunun getirilmesinin de çeşitli maliyetleri olacaktır: Her şeyden önce, “garantör finans kuruluşları” üstlenecekleri risk nedeniyle yüklenici firmalardan belirli bir primi talep edecek, inşaatları daha sıkı bir şekilde denetlettirecek, bu da inşaatların maliyetini arttıracaktır. Bunun yanı sıra, “garantör finans kuruluşu” bulamayan görece küçük teşebbüslerin piyasada varlık göstermesi zorlaşacak, büyük firmalar karşısında dezavantajlı olacaklardır.
Bu tür bir sistemi kurmak çok mu zor? Evet. Maliyetli mi? Evet, ama insan hayatı söz konusu olduğunda buna değer biçilebilir mi? İmkansız mı? Hayır.
Bu tür bir düzenleme ile 30-40 yıl boyunca kolay kolay yıkılmayacak, can kaybına neden olmayacak binaların yapılması ve “katil binaların” önlenmesi mümkünse, yukarıda sayılan türde düzenleme alternatiflerini tartışmaktansa suçu ihale sisteminde veya rekabette aramak hedefi ıskalamaktan ve vakit kaybından başka bir şey olmayacaktır sanırım.
* Bu deneme Rekabet Kurumu/Rekabet Yazıları için kaleme alınmış ve 31.10.2011 tarihinde Rekabet Kurumu İnternet Sitesi’nde yayınlanmıştır.
** Bu deneme ayrıca, Gayrimenkul ve Enformasyon Dünyası Dergisi’nde (Sayı:04 / Eylül-Ekim 2012; s.78-80) de yayınlanmıştır.
*** Çalışmada yer verilen görüşler kişisel olup Rekabet Kurumu’nu bağlayıcı değildir.
