“Özelleştirme ve Rekabet – I: Neden?” başlıklı bir önceki yazıda, özelleştirmenin amacının “kamu teşebbüslerini özel sektöre satarak onlardan kurtulmak” olmadığı, kamunun elindeki şirketlerin özel teşebbüsler gibi işletilebilmesinin çeşitli zorluklar barındırması ve pek de mümkün olmaması nedeniyle, bunların özel teşebbüse devredilerek ataletten kurtarılmasının, verimli bir şekilde işletilmelerinin sağlanmalarının amaçlandığı ifade edilmiştir. Bu yazı çerçevesinde ise şu iki önemli soruya cevap aranmaktadır:
1) Rekabet Kurumu’nun özelleştirme sürecine müdahil olması gerekli midir?
2) Rekabet Kurumu’nun sürece müdahil olması gerekli ise bu nasıl olmalıdır?
Öncelikle ilk soruya cevap vermeye çalışalım: Her şeyden önce, şu ana kadar yapılan özelleştirme uygulamalarında yazının ilk paragrafında değinilen amacın net olarak ortaya konduğunu söylemek mümkün değildir. Özellikle de bütçe açıklarının finanse edilmesi başta olmak üzere çok farklı saiklerin de gündeme gelmesi ile “özelleştirmeden mümkün olan en yüksek bedelin elde edilmesi” diğer amaçların önüne geçmekte; söz konusu süreçten elde edilecek toplumsal refahı olumsuz yönde etkilemektedir.
Bu satırları okuyanların birçoğunun “Özelleştirmeden mümkün olan en yüksek bedelin elde edilmesinden daha makul, doğal ve önemli ne gibi bir amaç olabilir ki?” dediklerinin de farkındayım. Özelleştirilen bazı varlıkların stratejik önemi olup olmadığı gibi hususlar bir kenara bırakılır ise, elde edilecek gelire odaklı bir özelleştirmenin uzun vadede yaratacağı sakıncaları aşağıdaki şekilde göstermek mümkündür:
Herhangi bir matematiksel formüle dayanmayan ve yalnızca olayın daha iyi kavranması amacıyla ortaya konan bu şekilde özetle, kamu teşebbüslerin devredilmesi veya imtiyazların verilmesi aşamasında tekel hakkının kapsamı genişledikçe yatırımcıların söz konusu varlığa veya hakka daha fazla miktarda bedel ödemeye gönüllü olacakları ifade edilmektedir. Bir başka deyişle, özelleştirme sonrasında oluşacak tekelleşme ile özelleştirilen varlığa verilecek para arasında doğru orantı vardır. (Söz konusu ilişki aynı zamanda akademisyenler tarafından değerlendirilebilecek bakir bir çalışma alanı olarak da karşımıza çıkmaktadır.). Yukarıdaki şekil ile anlatılmak istenilen şu senaryo çerçevesinde somutlaştırılabilir:
Devlet, tekel niteliğindeki bir iktisadi teşekkülünü özelleştirme aşamasında aşağıda yer alan üç farklı seçeneği değerlendiriyor:
a) KİT, tekel hakları ile birlikte özelleştirilecek ve işin bundan sonraki kısmına karışılmayacak; işletmeyi satın alan uygun gördüğü politikaları, fiyatlandırma şeklini uygulayacaktır.
b) KİT, tekel hakları ile birlikte özelleştirilecek, ancak bir de bu sektöre ilişkin düzenleyici otorite kurulacak ve bu otorite uygulanacak fiyatlar başta olmak üzere belirli parametrelere müdahale etme hakkında sahip olacaktır.
c) KİT, tekel hakları olmaksızın özelleştirilecek, düzenleyici otorite kurulacak ve ayrıca piyasaya yeni gireceklere lisans verilerek piyasadaki rekabet teşvik edilecektir.
Diyelim ki siz bir yatırımcısınız, elinizde neredeyse sınırız miktarda bir fon var ve iyi bir yatırım yapma peşindesiniz. Yukarıdaki üç seçenekten hangisi sizin için daha değerlidir veya devlet hangi seçeneği tercih ederek özelleştirme yaparsa siz en çok parayı ödemeye razı olursunuz? Bu sorunun sorulduğu herkes istisnasız olarak (a) seçeneğini tercih etmiştir. Nedenini sizlere bırakıyorum.
Dilerseniz şimdi de masanın öbür yanına geçerek şu soruyu soralım: Özelleştirilecek olan işletmenin ürünlerinden/ hizmetlerinden yararlanan bir müşterisiniz / tüketicisiniz. Bu açıdan bakıldığında sizce özelleştirme sırasında hangi seçenek tercih edilmelidir? Neden?
Gelelim üçüncü şapkayı giymeye… Devlet otoritesi olarak bir tercih yapmanız gerekiyor. Bu durumda hangi tercihi yaparsınız? Neden? Aslında bu soruya yanıt vermek en zoru; çünkü biraz da “devletin neresinde olduğunuza” bağlı olarak değişen bir durum: Hazine ve maliye açısından gelire odaklanmak daha cazip hâle gelebilir, özelleştirmeyi yapan idare
açısından da varlıkları mümkün olan en yüksek bedelle özelleştirmek başarı ölçütü ve istenen bir durum olarak algılanabilir – dahası bunu yapmamak idareyi zan altında bırakabileceğinden ciddi bir risk olarak değerlendirilebilir. Bu açıdan bakıldığında, siyaset ve bürokrasinin ibresinin ister istemez (a) seçeneğine doğru yöneleceğini söylemek yanlış olmayacaktır.
O zaman, (c) seçeneğinin tercih edilmesi gerektiğini kim savunacak ve bu konuda elini taşın altına kim koyacaktır? Ülkemiz gerçekleri karşısında tüketicilerden veya sivil toplum kuruluşlarından bunu beklemek haksızlık olabilir.
Yukarıda yer verilen açıklamalar ışığında, özelleştirme uygulamalarını en azından rekabetçi bir bakış açısıyla gözden geçirilmesi, bu gözden geçirmenin sonuçlarının şeffaf bir şekilde paylaşılması ve süreçte yer alan idarelerin bunu bilerek, olası riskleri görerek ve gerektiğinde hesap vermeye hazır bir şekilde karar vermesi gerektiği, söz konusu gözden geçirme işlevi açısından da en uygun yerin Rekabet Kurumu olduğuna şüphe olmasa gerek.
Bu durumda “Rekabet Kurumu sürece nasıl müdahil olmalıdır? ” sorusunun cevabı aranmalıdır.
Hali hazırdaki uygulamaya çerçevesinde Rekabet Kurulu özelleştirmenin kamu tekelinin özel tekel haline gelmesinin önlenmesi ve piyasaların mümkün olduğunca rekabetçi bir yapıda şekillenmesi, devletin hazine, maliye vb. alanlardaki politikaları ile rekabet politikasının birbirleri ile çelişmeyecek şekilde değerlendirilebilmesi için görüş bildirme ve ayrıca özelleştirme konusu devir işlemini Kanun’un 7. maddesi çerçevesinde değerlendirme görevini üstlenmiştir. Dolayısıyla, Kurum hem özelleştirme öncesinde hem de sonrasında görüş bildirmektedir.
Genel olarak, bir kamu teşebbüsünün özel bir teşebbüs tarafından devralınmasını içeren özelleştirme işlemlerinin, bu açıdan 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi kapsamında olduğuna, hakim durum yaratacak veya güçlendirecek işlemlerin de bu maddede yer alan hüküm uyarınca yasaklanması gerektiği açıktır. Bu hükmün nasıl uygulanması gerektiğine ve uygulandığına geçmeden önce, özelleştirme işlemlerinin Kanun’un 7. maddesi kapsamından çıkarmasının gerekip gerekmediği de tartışılabilir.
Rekabet Kurumu’nun devrede olmadığı bir senaryoda, daha önceden de belirtildiği üzere idarenin hem zan altında kalmamak hem kısa sürede büyük bir gelir elde etmek amacıyla “en çok geliri getirecek” seçeneğe meyletmesi ve işlem sonrasında oluşacak hakim durumla mücadele etme problemini “pimi çekilmiş bir el bombası misali” Rekabet Kurumu’nun veya düzenleyici otoritenin kucağına bırakmaktır. Bu yaklaşım özetle, “Kanun’un 6. maddesi çerçevesinde hakim durumu kötüye kullanmak zaten yasaklandığı için özelleştirmelerin 7. madde açısından değerlendirilmesine gerek yoktur.” şeklinde de özetlenebilir. Bu yaklaşımın kabul edilmesi özelleştirme dışındaki işlemler için de aynı mantığın kabul edilebileceği ve Kanun’un 7. maddesinin ‘gereksiz olduğu” sonucuna kadar gidebilecektir. Halbuki, ABD ve AB rekabet hukukundaki gelişmeler tam da tersi istikamettedir: Birleşme ve devralmaların incelenmesinde hakim duruma odaklanan “tek taraflı etkiler”i değerlendirmenin yanı sıra, piyasaların oligopolleşmesi sonucunda ortaya çıkacak “koordinasyon etkisi ”nin de değerlendirilmesi gerektiği genel kabul görmektedir.
Bu nedenle, Kanun’un 6. maddesine bel bağlanarak 7. maddenin “dolanılması ” sonucunda Rekabet Kurumları veya düzenleyici otoriteler rekabetçi piyasanın yapacağı izleme ve şirketleri disipline etme görevini üstlenmiş olacaktır. Sonraki aşamada ise idare hakim durumdaki şirketin işlemlerine sık sık müdahale edeceğinden uzun vadede şirket neredeyse yapılan her işlem açısından idarenin onayını almak durumunda kalacak, piyasa ekonomisinden ziyade idari vesayet sistemi oluşacak, bu da başka tür kamusal hataların önünü açacak ve özelleştirme ile amaçlanan faydalar sağlanamayacaktır. Dolayısıyla, özelleştirme sonucunda mümkün olan en rekabetçi piyasanın oluşmasına yönelik daha en başından irade gösterilmesi ve buna riayet edilmesi önemlidir.
Bir önceki paragraftaki savlar çerçevesinde daha yüksek özelleştirme geliri elde etmek amacıyla Kanun’un 7. maddesinin görmezden gelinerek varlıkları tekel hakkı ile birlikte devralan işletmenin hakim durumunu kötüye kullanması durumunda zaten Kanun’un 6. maddesi çerçevesinde cezalandırılabileceğini öne sürme kolaycılığına kaçılmaması gerekliği, esas açısından Kanun’un 7. maddesinin uygulanmasının önemli ve gerekli olduğu netleştikten sonra bu kez de şu sorulabilir: Usul açısından özelleştirme çerçevesindeki devralmalar ile diğer devralmalar arasında bir ayrım yapılmasına gerek var mıdır?
Özelleştirmelerin iki teşebbüsün iradelerini ortaya koyarak ve uzun müzakereler sonucunda anlaşarak gerçekleştirdikleri devir işleminden farklı oldukları, özelleştirme sürecinde genellikle ihale yönteminin benimsendiği, özellikle oyun teorisi açısından ihalelerin kendine özgü dinamiklerinin bulunduğu, idarenin muhatabını seçerek ona göre anlaşmaya varma imkanı bulunmadığı dikkate alındığında, usul açısından bunların dikkate alınmamasının ciddi aksaklıklara sebep olması muhtemeldir. Ayrıca, ihale öncesindeki koşulların ihale sonrasında farklılaştırılması hem alıcıları hem de satıcıyı zor duruma sokmakta, çeşitli hukuki süreçleri tetiklemekte, taraflar açısından zaman ve para kaybına neden olmaktadır. Koşulların ihale öncesinde ortaya konulmayıp ihale sonrasında dile getirilmesi hem kurumların güvenilirliğini zedelemekte hem de idarenin varlıkları ihaleyi alandan ziyade üçüncü kişilere devretmeye çalıştığı gibi bir şüphenin de ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Bu nedenle devir işleminin ihale sonrasında Kanun’un 7. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesi tek başına yeterli olmayıp özelleştirmelere ilişkin farklı bir usulün geliştirilmesi ihtiyacı ortaya çıkmıştır.
Söz konusu ihtiyaca binaen, Özelleştirme İdaresi ile yapılan bir mutabakat çerçevesinde 1998/4 sayılı Tebliğ hazırlanarak özelleştirmeye konu varlıkları devralarak hakim duruma gelecek veya hakim durumlarını güçlendirecek teşebbüsler hakkında önceden değerlendirmede bulunulması ve ihale sürecinin daha sağlıklı bir şekilde işlemesi hedeflenmiştir. Bu Tebliğ ile, idarenin bütünlüğü ilkesi ve rekabet hukukunun diğer politika alanları ile çelişmemesi gerektiği dikkate alınarak, yapılan ihalenin güvenirliği, devredilecek varlıklara ve haklara ilişkin olarak ihale öncesi ve sonrasında yeterince şeffaf bir ortam sağlanması ve hakim duruma gelme ya da hakim durumu güçlendirme riski taşıyan ve bu nedenle izin verilmeyecek koşulların ortaya çıkmasını engellemek ve ihale sonrasında “sürpriz yaratmamak” amaçlanmıştır. Tebliğ ana hatları ile özelleştirme işlemi öncesinde görüş bildirilmesini, ihale sonrasında da işlemin değerlendirilmesini amaçlamaktadır:
İhale öncesi görüş bildirmek hukuk mantığı çerçevesinde “ihsası rey” olarak algılansa da, yukarıda değinildiği üzere hem idarenin tutarlılığı ve güvenilirliği açısından hem de aşağıda değinileceği üzere ihale sürecinin kötüye kullanılması açısından önemlidir:
İhale sürecinin kötüye kullanılmasını ise şu şekilde somutlaştırılabilir: İhale sonrasında, ihaleyi kazansa dahi hakim duruma geleceği için Kanun’un 7. maddesi gereğince varlıkların kendisine devredilmeyeceğini bilen bir teşebbüsün ihaleye katılarak ihale bedelini suni olarak yükseltmesi mümkündür. İlk bakışta yine özelleştirme gelirinin artması gibi görünen bu durum, özü itibariyle bir teşebbüsün devleti kullanarak piyasa girmek isteyen potansiyel rakibinin maliyetini arttırması olarak da değerlendirilebilir. Nitekim TMSF tarafından Sabah/ATV varlıklarının satışına ilişkin süreçte Rekabet Kurulu belirli piyasalarda hakim durumda olan teşebbüs veya teşebbüslerin ihaleye teklif vermelerinde sakınca olduğunu belirtmiştir.
Gelinen nokta itibariyle, kamunun elindeki çeşitli maden işletmelerinin, gübre şirketinin, telekomünikasyon şirketinin ve daha birçok şirketin özelleştirilmesi aşamasında Rekabet Kurumu veya Rekabet Kurulu’nun görüşlerinin veya Rekabet Kurulu’nun verdiği kararların piyasaların rekabetçi bir tarzda şekillenmesi açısından önemli olduğunu söylemek mümkündür. Özetle, özelleştirme ve rekabet ilişkisini yatırımcılar, müşteriler/tüketiciler ve devlet kurumları olmak üzere çok yönlü bir açıdan değerlendirmekte fayda vardır. Özelleştirme sonrasında rekabetçi bir piyasanın oluşması arzulanan ve beklenen bir durum olmakla birlikte idarelerin genellikle özelleştirme gelirine odaklanması nedeniyle arka planda kalmaktadır. Diğer yandan, rekabetçi piyasanın mutlak bir gereklik olmadığı, özelleştirme ile daha farklı amaçlara ulaşılmak istendiği de iddia edilebilir, ki bu da makul bir önermedir. Ancak, nihai tahlilde amaç kamunun sahip olduğu varlıkların satışı ise, beklenen kamu yararının / toplumsal refahın maksimize edilmesidir. Bunun bir yolu rekabetçi piyasanın yaratılmasıdır; diğer yandan rekabeti kısıtlayarak toplumsal faydayı arttıracak yöntemler varsa, bunlara da tercih yelpazesinde yer verilmesi gereklidir.
Ancak mevcut durum itibariyle tartışmalar yalnızca gelir ve rekabet ekseninde yer almaktadır. Özelleştirme sürecinde rekabeti kısıtlamakla birlikte toplum refahını arttıracağı iddia edilen alternatif çözümler bugüne kadar gündeme getirilemediğinden, Kanun’un 7. maddesinin uygulanması aşamasında bir bakıma son sözü söyleme gücüne sahip olması ve bu nedenle görüşlerinin belirleyici olması nedeniyle Rekabet Kurulu karar alma aşamasında büyük bir risk üstelenerek elini taşın altına koymakta, buna mukabil kamuoyunda ses getiren bazı Rekabet Kurulu kararlarının diğer idarelerin elini kolunu bağladığı, satılan varlıkların değerini düşürdüğü, özelleştirmeyi karmaşık hale getirdiği düşünülmektedir.
Doğal olarak tüm bu süreçte rekabetçi etkilerin değerlendirilmesi açısından Rekabet Kurumu’nun da hata yapma riski vardır ki bu da daha farklı bir sistemin gerektiğini destekleme açısından kullanılabilir. Ancak yukarıda yer verilen değerlendirmeler, şu ana kadar gerçekleştirilen uygulamalar ve olası zararlar dikkate alındığında görüş bildirilmesi ve karar alınması aşamasında hata yapılması riskinin sürece müdahale edilmemesinin riskine oranla tercih edilmesi gerektiğini ortaya koymaktadır.
Dolayısıyla ideal olarak özelleştirme gelirinin en çoklanması, rekabetin sağlanması ve varsa öngörülen diğer amaçların şeffaf bir şekilde ortaya konulmasına, analiz edilmesine ve tartışılmasına olanak veren bir sistem gereklidir. Bu tür bir sistem oluşturulana kadar özelleştirmelerin piyasalardaki rekabet üzerindeki etkisini en azından idarenin diğer aktörleri ile aynı kuvvette ve alınan sorumluluğun bilincini hissettirecek şekilde seslendirecek bir kuruma ihtiyaç duyulduğu da açıktır.
* Konu ile ilgili bir önceki yazıyı okumak için şu linki kullanabilirsiniz: “Özelleştirme ve Rekabet – 1: Neden?”
** Bu yazının özgün hali 22.03.2012 tarihinde Rekabet Kurumu İnternet Sitesi’nin “Rekabet Yazıları” bölümünde yayınlamıştır. Çalışmada yer verilen görüşler, yazarın kendi görüşleri olup Rekabet Kurumu’nu bağlayıcı değildir.
