Teori…
2006 yılında OECD’nin Küresel Rekabet Forumu’nda farklı ülkelerden gelen birçok katılımcıya hitap etme imkanı buldum. Söz konusu forumdaki baş tartışmacılardan birisi olarak görevim rekabet ile imtiyazlar arasındaki ilişkiyi 15 dakika gibi kısa bir sürede açıklamaktı. Bu nedenle tüm konuyu sunumumda bir grafikle özetledim; daha sonraki dönemlerde de aşağıdaki senaryo çerçevesinde daha ayrıntılı bir şekilde anlatma imkanı buldum:
Devletin ihale yoluyla sahip olduğu bir varlığı özelleştirdiği veya bir imtiyaz tahsis ettiğini varsayalım. Siz de neredeyse sınırsız bir fon kaynağına sahip bir yatırımcı olarak bu ihaleye katılacaksınız. Özelleştirmeyle / imtiyaz tahsis etmeyle görevli kamu kurumunun önünde ise aşağıdaki üç seçenek var diyelim:
a) Söz konusu varlığı veya imtiyazı tekel hakları ile birlikte devretmek: Bu durumda ihale sonrasında devlet piyasaya veya ihaleyi kazanan firmaya müdahale etmeyecek; firma da tekelci fiyat uygulama imkanına kavuşacaktır.
b) Varlığı veya imtiyazı tekel hakları ile birlikte devretmek, dolayısıyla piyasaya yeni girişlere izin vermemek; ancak diğer yandan, ihaleyi kazanan firmanın gücünü kötüye kullanmasını engelleyecek (özellikle fiyatlar konusunda) bir düzenleme yapmak ve/veya denetim mekanizması kurmak.
c) Varlığı veya imtiyazı ikame edilebilir bölümler halinde ayrı ayrı farklı firmalara devredecek veya serbestleşmeye yönelik diğer tedbirleri alarak – piyasayı yeni gelecek olan firmaların rekabetine açmak.
Tam bu noktada ise, en can alıcı sorular karşımıza çıkmaktadır:
– Bir yatırımcı olarak yukarıda yer verilen seçeneklerden hangisi için ihalede daha yüksek bir bedel teklif ederdiniz?
– Eğer bir tüketici veya söz konusu hizmetten yararlanan başka bir firma olsaydınız, hangi seçeneğin tercih edilmesini isterdiniz?
– Devlet / kamu kurumu olarak söz konusu varlık devri veya imtiyaz tahsisi için siz hangi seçeneği uygulardınız?
Seminerlerin hepsinde katılımcıların çoğu, yatırımcı olsalar (a) seçeneğini tercih edeceklerini – bu sayede karlarını maksimize edeceklerini, tüketici olarak ise (c) seçeneğinin faydalarını maksimize etmek için en en uygun seçenek olacağını belirttiler.
Ancak, iş devletin seçim yapmasına gelince, durum karmaşıklaşmakta; uygulamada devletin de (a) seçeneğini tercih etme eğiliminde olduğunu görmekteyiz: Bu sayede, devlet hem ihalede verilen teklif daha yüksek olacağı için kısa sürede çok daha fazla gelir elde edecek; hem de (eğer vergileme sistemi etkin ise) tekel gelirlerinden alıncak vergi nedeniyle uzun vadede de daha çok gelir elde edecektir. Özellikle bu tür ihalelerde idarenin başarısının elde edilen gelirle doğru orantılı olarak değerlendirildiği dikkate alındığında, tüketici refahının azalması veya uzun dönemde tekelden kaynaklanacak refah kaybı gibi etkiler gözardı edilmektedir. Bunun yanısıra, rekabetçi bir tercihde daha düşük fiyat oluşması nedeniyle idareci devleti zarar uğratma gibi bir suçlama ile karşı karşıya kalmaktan da kurtulmaktadır. Sonuç olarak, sivil toplum kuruluşlarının ciddi bir şekilde kamuoyu baskısı oluşturması ya da rekabet kurumlarının rekabet savunuculuğu çerçevesinde olaya müdahil olması gibi dengeleyici kuvvetlerin olmadığı durumlarda, imtiyazların tahsisi ya da özelleştirmeler çok büyük bir ihtimalle eşzamanlı olarak tekel haklarının da devrine ve tüketici refahında azalmasına neden olabilir.
Yukarıdaki senaryoyu aşağıdaki grafikle özetlemek mümkündür:
Uygulama…
Yukarıdaki satırları okuyan Turkish Competition Bulletin okuyucuları, yazının devamını da kolaylıkla tahmin edeceklerdir: “Marmara Denizi Savaşı” ve “Marmara Denizi Savaşı II: Rekabet Kurumu Oyun Dışında” başlıklı makalelerde dile getirilen hususlar özetle şunlardı:
– Marmara Denizi’nde birçok feribot işleten İDO’nun özelleştirilmesinden hemen sonra bilet fiyatları fahiş bir şekilde artmıştır.
– Bunu gören bir başka firma, iki tane feribot alarak bu piyasaya girmeye karar vermiştir.
– İhaleyi kazanan firma ise, idarenin başka bir firmanın piyasaya girmeyeceğine garantisi vermesi nedeniyle ihale bedeli olarak 862 milyon ABD doları ödediğini, piyasaya yeni girecek olan firmanın da bu bedeli ödemesi gerektiğini, aksi takdirde yeni firmanın piyasaya girişinin hukuka aykırı sayılması gerektiğini iddia etmiştir.
– Bu arada, tüketiciler artan fiyatlar nedeniyle Rekabet Kurumu’na muhtelif şikayetlerde bulunmuş; şikayetleri inceleyen Kurum, hakim durumun kötüye kullanıldığına dair herhangi bir kanıt olmadığına karar vermiştir. Ancak, aynı kararda Kurum, söz konusu ihale öncesinde ilgili idareye göndermiş olduğu görüşünü bir kez daha vurgulamıştır: Feribot hatlarının bölünerek farklı firmalara verilmesini sağlayacak şekilde özelleştirme yapılması ve bu sayede rekebetin tesis edilmesi tercih edilmelidir. Bu mümkün değilse, özelleştirme sonrasında fiyatların ne şekilde belirleneceğine dair bir düzenlemenin ihale öncesinde yapılması gereklidir.
Ancak, anlaşılan o ki tam da giriş bölümündeki senaryoyu doğrulayacak şekilde Rekabet Kurumu (b) ve (c) seçeneklerinin değerlendirilmesini önerirken, özelleştirmeyi yapan belediye, (a) seçeneğinde olduğu gibi ihaleyi alana tekel hakkı vererek gelirini maksimize etmeyi hedeflemiştir. Sonrasında da ihaleyi alan firma, ihale için ödemeyi taahhüt ettiği 862 milyon ABD Doları’nı bir an önce toplamak için fiyatlara büyük oranda zam yapmış ve tüketiciler de bundan zarar görmeye başlamıştır. Bu açıdan bakıldığında, uygulamanın teoriyi destekler nitelikte olduğu ve tam da teorinin öngördüğü gibi piyasa aksaklığına ve toplumsal refah kaybına yol açtığını söylemek mümkündür.
Yine de önümüzde, bu süreçte test edilmeyi bekleyen iki teori daha bulunmaktadır:
1) Aşırı (fahiş) fiyat uygulamak suretiyle hakim durumun kötüye kullanıldığına yönelik şikayetlere cevaben Rekabet Kurumu, IDO’nun bazı hatlarda kar elde ederken bazılarında da zarar ettiğini ve bu zararı karlı olan hatlarının geliriyle karşıladığını (çapraz sübvansiyon uyguladığını), bu nedenle de Kanun’un 6. maddesini ihlal etmediğini belirtmiştir. Ancak, AB Anlaşması’nın 106. maddesinde bu tür bir değerlendirme (kamusal yarar nedeniyle çapraz sübvansiyon) mümkün ve anlamlı iken, Türkiye’de söz konusu maddeye paralel bir madde bulunmaması nedeniyle, bu tür bir uygulamaya izin verilip verilemeyeceği ve bu savın cezadan kurtulmak için yeterli olup olmayacağı hala tartışmalıdır.
2) İhaleyi alan firma, – yeni girişleri caydırmak amacıyla- piyasaya girecek olanların da 862 milyon ABD doları ödemesi gerektiğini savunmaktadır. Hukuken oldukça adil görünen bu öneri iktisaden değerlendirildiğinde ise şu tür bir gerçekle karşı karşıya kalmaktayız: İkinci bir aktörün de oyuna girmesi ve rekabet etmesi durumunda, her iki firma açısından da tekelci kar elde etme olanağı kalmayacağı için, ihaleye konu olan hatların değeri çok daha az olacak ve bu nedenle de yeni giren firma bu kadar büyük miktardaki parayı ödemek istemeyecektir. Dolayısıyla, politika tasarımcılarını ve idareyi bekleyen bir ikilem daha vardır: Yeni giren firmadan da 862 milyon ABD Doları talep ettikleri takdirde, piyasaya girmeye çalışan firma büyük ihtimalle bundan vazgeçecektir; diğer yandan, yeni gelenden bu bedel alınmazsa veya daha düşük bir bedel alınırsa bu kez de ihaleyi kazanan firma, operasyonlarını çok büyük bir batık maliyetle yürütmek durumunda bırakılacaktır.
Sonuç olarak, konuya ilişkin nihai bir cevap ya da çözüm bekleyenlere ise şunu söylemek mümkündür: Teori, yalnızca önümüzde yolları aydınlatmamızı sağlar, hangi yolun seçilmiş olduğunu ise ancak zaman gösterecektir…
* Bu makale ilk kez 31 Aralık 2012’de Türk Rekabet Bülteni’nde (The Turkish Competition Bulletin) yayınlamıştır.
* Makalede yer alan görüşler yazarın görüşleri olup resmi veya özel herhangi bir kurum veya kuruluşun resmi görüşü olarak değerlendirilemez ve üçüncü kişiler açısından hak ve yükümlülük doğurmaz.
