Düzenleme Tuzakları -2 : Düzenleyici Etki Analizi’nin “Bir” Öyküsü

Düzenleme Tuzakları başlıklı yazı dizisinin ilk makalesinde [1], düzenlemenin ne olduğu, amaç ve araç ilişkisine dikkat edilmemesi durumunda karşılaşılacak riskler ve bu konuda yapılması gerekenler anlatılmıştı. Bu yazının konusu da “Düzenleyici Etki Analizi”nin 2006 yılında mevzuat dünyamıza girmesine ve sonrasına ilişkin bir “öykü” oluşturmaktadır:

Bir yandan 2001’de ekonomik kriz atlatan ve ekonomisini güçlendirmeye çalışan, bir yandan da AB’ye üyelik sürecini hızlandıran Türkiye, OECD’nin de desteği ile “peer review” olarak da adlandırılan “Gözden Geçirme” sürecini başlatmıştır. Söz konusu süreçte amaç, en kısa anlatımıyla, OECD’nin hazırlamış olduğu anketin Türkiye’deki ilgili kurumlarca doldurulması suretiyle mevcut durumun tespit edilmesi, ardından da hem OECD uzmanlarının hem de ülkemizdeki ilgililerin katılımı ile anket sonuçlarının analiz edilerek, iyileştirme için gerekenlerin tespit edilmesidir. Nitekim, bu süreç sonunda, “Düzenlemelerde Reform – Ekonomik Dönüşüme Yaşamsal Destek” [2] başlıklı bir rapor hazırlanarak sonraki dönemler için de önemli bir referans kaynağı olmuştur.

Bu süreçte, farklı alanları değerlendirmek üzere oluşturulan çalışma gruplarından birisi olan “Piyasaların Açıklığı Çalışma Grubu”nda görevli olan bir kişinin yaşadığı deneyimi paylaşmak, bazı süreçleri anlamamızı daha kolaylaştıracaktır: Dönemin Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın koordinasyonunda yürütülen çalışma grubunda çok farklı kamu kurumlarını temsil eden bürokratların önüne gelen sorulardan birisi şuydu:  “Türkiye’de Düzenleyici Etki Analizi (DEA) var mıdır?”.

Gruptakiler öncelikle DEA’nın ne olduğunu anlamaya çalıştılar; herkes bir fikir yürüttü ve bunun “çevresel etki değerlendirme analizi” veya “fizibilite analizi” gibi bir şey olması gerektiğine dair bir kanaat oluştu; ancak yine de bir sonraki toplantıya kadar DEA’nın ne olduğunun araştırılması ve soruya buna göre cevap verilmesi fikri benimsendi.

Bir sonraki toplantı için grubun en genç ve en kıdemsiz olan üyesi konuyu araştırarak ufak bir sunum hazırladı: DEA’ın ne olduğunu anlatmak için birisi ABD’den birisi de Birleşik Krallık’dan iki örnek yer alıyordu bu sunumda. ABD örneği, havalimanlarının güvenliğinin artırılmasına yönelik bir kanun tasarısına ilişkin çok teknik bir DEA örneği iken Birleşik Krallık’taki DEA, en azından daha kolay anlaşılır şekildeydi. Sigorta şirketlerinin karşılaştıkları bir sorunun çözümüne ilişkin bir kanun tasarısının değerlendirildiği örnek şu şekildeydi:

Temel Sorun: Birleşik Krallık’ta arabaların çalınarak parçalara ayrılması ve bu parçaların satılması yaygın bir durum. Bundan muzdarip olan ve milyonlarca pound değerinde kayba uğrayan sigorta şirketlerinin bu sorununa çözüm bulmak üzere bir kanun tasarısı hazırlanıyor. Burada da – her DEA’da olması gerektiği gibi – en az üç seçenek var:

1. Tamircilerin alıp-sattıkları yedek parçalar için yeni bir kayıt sistemi oluşturularak, bununla ilgili ek bir defter tutmalarını zorunlu tutan bir düzenleme yapmak.
2. Yukarıda bahsedilen kayıt tutma işinin gönüllü olarak yapılmasını sağlayacak bir düzenleme yaparak, kaydı tutanlara bir tür teşvik vermek.
3. Hiçbir şey yapmamak (- ki bu her DEA’da olması gereken seçeneklerden birisidir. Eğer düzenleme tasarısı amaca ulaşmayı sağlayamayacak ise, veya “attığı taş ürküttüğü kurbağaya değmeyecekse” hiçbir şey yapılmasına gerek olmadığı da dikkatten kaçmamalıdır.)

Öncelikle, Birleşik Krallık’ta çalınan otomobillerin sigorta şirketine maliyeti tespit edilmiştir. Ardından, yukarıda yer verilen seçenekler çerçevesinde yapılan bir analizde, tamircilere yeni türde kayıt tutma zorunluluğu getirilmesi durumunda, çok küçük ölçekli olan birçok tamircinin bu yükümlülüğü yerine getirmek için yeni bir kişiyi istihdam etmek durumunda kalacağı, ancak bütçelerinin bu tür bir yükü kaldıramayacağı, bu nedenle de kapanmak ya da kayıt dışı çalışmak durumunda kalacağı rakamsal olarak ortaya konmuş ve bunun toplam maliyetinin, çalınan arabalar nedeniyle sigorta şirketlerinin katlanma durumunda kaldıkları maliyetin kat be kat üstünde olacağı anlaşılmıştır. Bunun sonucunda, zorlayıcı bir düzenleme yapmak yerine gönüllülük esasına ve teşvike dayalı çözüm kabul edilmiştir.

Yukarıda yer verilen örneğin anlatılmasından sonra, tüm katımcılar Türkiye’deki kanun yapma süreçlerinde bu tür bir analiz yapılmadığı konusunda hemfikir olmuşlardı. Ancak, buna rağmen, Çalışma Grubu Başkanı’nın “Evet, yokmuş; ama ‘koskoca Türkiye’de bu yok.’ diyecek halimizde de yok. Bu nedenle ‘vardır’ seçeneğini işaretlemeliyiz.” şeklindeki yönlendirmesine sunumu yapan kişi dışında karşında çıkan olmamış; bu bürokratın “Bakın biz bu analiz için OECD’ye dünyanın parasını ödüyoruz; düzgün bir şekilde analiz yapalım da sonucunda işe yarar sonuçlar alalım. Hem OECD toplantısına gidince, bize ‘Peki siz DEA’yı ne şekilde yapıyorsunuz; örnek verebilir misiniz?’ diye sorarlarsa, ilaç niyetine verecek bir örneğimiz yok!” şeklindeki itiraz da maalesef kabul görmemiştir.

OECD toplantısında da yüz kadar ülke temsilcisinin önünde, açılış konuşması yapılmasının ardından sunum aşamasında Sayın Büyükelçi’nin talimatı uygulanmıştır. Heyet Başkanı “DEA bizde yoktur.” deyince, heyete soru sormak için kaldırılmış olan bayraklardan yarısı inmiş; soru soranların bir kısmı da “DEA’yı nasıl yaptığınızı da soracak, örnek isteyecektik ama yapmadığınız için bu sorunun anlamı kalmadı.” demiş; velhasıl, bir badire ucuz atlatılmıştır.

Öykünün bundan sonrası da en az başı kadar ilginç…

Raporun 2002 yılında yayınlanmasından sonra ise, Başbakanlığın eşgüdümünde bir çalışma grubu oluşturularak, DEA’ın Türkiye’ye getirilmesi ve yaygınlaştırılması amaçlanmıştır. Bu dönemde Rahmetli Vali Recep Kızılcık başkanlığında yürütülen çalışmaların bazılarına bizzat katılarak, Rekabet Kurumu adına bu işi üstlenen Uluslararası İlişkiler Müdürü arkadaşıma da destek olmaya alıştım elimden geldiğince.

Söz konusu toplantılarda, katılımcılardan bir kısmının bu işi anlamadıklarını, anlayanların ise kısmen iş yükü kısmen de “kariyerleri açısından riskli gördükleri” için DEA’yı benimsemediklerini veya buna karşı çıktıklarını gözlemledim. En sık dile getirilen savlardan birisi de şuydu: “Kanunu TBMM yapar. Bürokrasi gidip de siyasetin elini kolunu bağlayacak, siyasi iradenin önüne geçecek değil ya. Uygulamada olacak olanı şimdiden söyleyelim: Kanunun nasıl olması gerektiğine dair direktif gelir, bizler de taslağı ve DEA’yı ona uyduracak şekilde hazırlarız…”. DEA’nın “siyasi iradeye ortak olmak” anlamına gelmediğini, sadece “düzenlemenin amaca uygunluğu ve olası etkileri konusunda TBMM’nin rakamlara ve sağlam bir analitik temele dayanan bir analiz ile aydınlatılmasından ibaret olduğu” maalesef yeterince anlatılamadı.

2006 yılına gelindiğinde ise, 17 Şubat 2006 tarih ve 26083 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik [3] ile, Düzenleyici Etki Analizi “Taslağın bütçeye, mevzuata, sosyal, ekonomik ve ticarî hayata, çevreye ve ilgili kesimlere etkilerinin ne olacağını göstermek üzere hazırlanan ön değerlendirme” şeklinde tanımlanmış ve Yönetmeliğin 10(3). maddesi ile kanun ve kanun hükmünde kararname taslaklarında düzenleyici etki analizi de bulunması zorunluluğu getirilmiş; “Düzenleyici Etki Analizi” başlıklı 24. maddede de DEA’nın hangi durumlarda ve kimler tarafından yapılacağı belirilmiştir. Yine aynı Yönetmeliğin Ek’inde DEA’da cevaplanması gereken 10 temel soruya yer verilmiştir.

Anılan Yönetmeliğin yayımlanmasından sonra ise, DEA’nın nasıl yapılacağına dair daha ayrıntılı bir rehbere ihtiyaç duyulmuş, farklı kamu kurumlarından görev alanlarına giren analizin ne şekilde yapılacağına dair katkı sağlamaları talep edilmiştir. Bunun sonucunda  3 Nisan 2007 tarihli Resmi Gazete’de “Düzenleyici Etki Analizi Çalışmaları ( GENELGE 2007-6 )” başlıklı Başbakanlık Genelgesi [4] yayımlanmıştır.

Ancak, söz konusu Genelge’nin hazırlanma süreci de öncesi kadar ilginçtir:

Örneğin Rekabet Kurumu OECD’nin “DEA Rekabet Değerlendirmesi Araç Seti”ni dikkate alarak, herhangi bir taslak ya da tasarının piyasadaki rekabet üzerine etkilerinin ne şekilde analiz edilebileceğine dair yaklaşık 10 sayfalık bir çalışma hazırlayarak Başbakanlığa sunmuştur. Ancak, Başbakanlık yetkilileri, diğer kurumlardan bazılarının yaklaşık yarımşar sayfalık katkı sağladığını, bazılarının hiç katkı sağlamadığını ve Rekabet Kurumu’nun katkısının metin açısından fazla hacimli olacağını dikkate alarak, dengeli ve tutarlı bir metin elde etmek amacıyla, OECD DEA Rehberi’nin yönetici özeti mahiyetindeki kısmını Türkçe’ye çevirerek anılan Genelge’de değerlendirmiştir. Öyle ki, yayımlanan Genelge’de, bir taslağın/tasarının rekabet üzerine olan etkisinin değerlendirilmesine ilişkin sürecin “ilgili rekabet otoritesi” (“Rekabet Kurumu” değil!) ile birlikte yürütülmesi gerektiği belirtilmiş ve bu analizde dikkate alınması gereken hususlar sadece dört satıra indirilmiştir.

2006 yılında yayımlanan Yönetmelik ile 2007 yılında yayımlanan Genelge’nin arada geçen sürede ne şekilde etkin olarak uygulanabildiği, hazırlanan mevzuatın kalitesini artırmada ne kadar başarılı olduğu daha farklı yazıların ve tartışmaların konusunu oluşturmaktadır.

Ancak, sürecin gelişimine ışık tutmak açısından bu yazıyı bir anektod, iki bilgilendirme ve dört öneri ile noktalamakta yarar görüyorum:

2010 yılında yine OECD’nin Paris’te düzenlemiş olduğu Küresel Forum’da Başbakanlığı temsilen gelen birkaç arkadaşla sohbet etme imkanı bulunca, Düzenleyici Etki Analizi’nin nasıl gittiğini sordum. Aldığım cevap şu şekildeydi: “Mevzuat hazırlayan hiçbir kurum maalesef analiz yapmıyor; taslak öyle gelince analizi de mecburen biz yapmak zorunda kalıyoruz. Boşu boşuna iş yükünü arttırıyor. Bu DEA denilen şey nereden geldiyse başımıza…”

İlk bilgilendirmeye gelince, bu yazının hazırlandığı 27 Haziran 2015 tarihi itibariyle Başbakanlık Genelgeleri’nin bulunduğu sayfada 2007 yılındaki genelgelere ulaşılamıyor. Bu durum en azından Nisan 2015 başından beri bu şekilde. Aynı şekilde “www.mevzuat.gov.tr” de Başbakanlık Genelgeleri için bu sayfaya bağlantı verdiğinden, genelgeye oradan da ulaşma imkanı yok. Ancak internet üzerinden dolaylı olarak yapılan arama sonucunda [4] numaralı dipnotta yer alan link üzerinden anılan genelgeye ulaşmak mümkün.

İkinci bilgilendirme, Düzenleyici Etki Analizi çalışmalarında mevzuat taslağının piyasadaki rekabete etkisinin nasıl değerlendirileceğine ilişkin. İlgililer bu konuda Rekabet Kurumu’nun hazırlamış olduğu Rekabet Değerlendirmesi Rehberi [5] ve OECD’nin Rekabet Değerlendirme Araç Kiti’nden [6] yararlanabilir.

Bu aşamadan sonra sistemin nasıl geliştirilebileceğine dair öneriler ise şu şekilde sıralanabilir:

1. 2007/6 sayılı Genelge uyarınca, geliştirilen alternatif seçeneklerin muhtemel toplam etkisi 10 Milyon YTL’nin üzerinde ise, “Tam Düzenleyici Etki Analizi” değilse “Kısmı Düzenleyici Etki Analizi” yapılması öngörülmekle birlikte, söz konusu etkinin (meblağın) ne şekilde hesaplanacağı belirli olmadığı için, analiz yapanlar açısından tereddüt oluşmakta, bu durum aynı zamanda “Tam DEA”dan kaçınılması için zemin hazırlamaktadır. Dolayısıyla hesaplama yöntemi netleştirilmelidir.
2. 17/2/2006 tarihinde yayımlanan “Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik”in 24 üncü maddesinde, milli güvenliği ilgilendiren konular ile bütçe ve kesin hesap kanunları ve kanun hükmünde kararnameler hariç olmak üzere, 17/2/2007 tarihinden itibaren hazırlanacak kanun ve kanun hükmünde kararnameler ile Başbakanlıkça uygun görülecek diğer düzenleyici işlemler için DEA yapılması öngörülmektedir. Ancak, bu yazı dizisinde ileriki tarihlerde yer alacak makalelerde de gösterileceği üzere, ülkemizde  idari karar, tebliğ gibi kanun ve KHK’dan çok daha alt düzeydeki mevzuatın dahi piyasaları kapatma, tekelleştirme, yüz milyonlarca liralık zarara yol açma potansiyeli bulunduğu dikkate alındığında, Düzenleyici Etki Analizi’nin, sınırlı sayıdaki kanun veya KHK’nın yansıra, diğer mevzuat için de uygulanması sağlanmalıdır.
3. Düzenleyici Etki Analizi’nin hem amaçlarından hem de aşamalarından birisi ilgili paydaşların katılımının sağlanmasıdır. İlgili Yönetmelik ve Genelge’de analizin Başbakanlık’ın ilgili birimine gönderilmesi öngörülmektedir. Ancak bundan sonraki süreç net değildir. DEA’nın geniş bir paydaş kitlesine ulaşması için DEA raporlarının ilgili kurumların ve Başbakanlık’ın internet sitelerinde paylaşıma açılması, analiz raporunun analize konu olan Kanun ve KHK taslağının ekinde TBMM’ye gönderilmesinin ve yasama sürecinde değerlendirilmesinin sağlanmasında fayda görülmektedir.
4. Tüm bunların yanısıra, DEA’nın ne olduğu, ne zaman ve nasıl yapılacağına dair  bürokrasi, siyaset ve sivil toplum kuruluşları nezdinde topyekün bir bilinçlendirme yapılmalı ve DEA’nın yaygınlaştırılması sağlanmalıdır.

Bu arada, yazı dizisinin başlığına ve geneline bakarak, “Peki buradaki düzenleme tuzağı nerede?” diye soran olursa, sanırım bunu da şu şekilde özetlemek mümkün: “Buradaki tuzak ‘-mış gibi yapmak’: Sürecin başında, ülkemizde DEA zaten varmış gibi yapmaya kalktık; sonrasında Türkiye’ye özgü bir sistem getirmiş gibi yaptık; şimdi ise DEA’yı uyguluyormuş gibi yapıyoruz…”

Son olarak, başlıkta da belirtildiği üzere, bu makalede DEA’nın “bir” öyküsünü anlattım. 2001 yılından bu güne dek bu süreçte yer alan kişilerin yaşamış olduğu çok farklı öyküler olabileceğini de dikkate alarak, bunları yorumlar kısmında benimle ve okuyucularla paylaşmanızı rica ederim.

PS:

• Bundan sonraki makalede bir TBMM Komisyonu’na misafir olup, “Çiçek Gibi Düzenleme” nasıl olur, onu inceleyeceğiz…
• Yazı dizisinin bir önceki makalesi için bkz: Düzenleme Tuzakları -1: Amaçla Aracı Karıştırmak…

---

[1] https://www.barisekdi.name/tr/duzenleme-tuzaklari-1-amacla-araci-karistirmak/

[2] http://www.tusiad.org.tr/__rsc/shared/file/duzref.pdf

[3] http://www.mevzuat.gov.tr/MUHEsaslari.aspx

[4] http://www.basbakanlik.gov.tr/genelge_pdf/2007/2007-0010-006-3896.pdf

[5] http://www.rekabet.gov.tr/File/?path=ROOT%2F1%2FDocuments%2FKilavuz%2FRekabet+Degerlendirmesi+Rehberi+Sonn.pdf

[6] http://www.rekabet.gov.tr/File/?path=ROOT%2f1%2fDocuments%2fGenel+İçerik%2fRekabeti+Değerlendirme+Araç+Kiti+İlk+versiyon.pdf